期刊介绍
期刊导读
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面向首都基础教育财政支出结构优化研究京沪比(4)
但是,受一系列体制机制的约束,教育经费难以向其他用途转移。例如,在教师管理中长期存在的事权人权财权不统一现象,导致“管事没有权、进人没有权、用钱没有权”③薛二勇、单成蔚:《建立事权人权财权相统一的教师管理体制》,《中国教育报》2018年8月24日。,影响教师队伍建设;受人力资源和社会保障部门关于教师工资规定的约束,教师工资难以动态调整;受绩效工资总额的约束,教师难以从“课后三点半”服务等额外劳动中合理取酬,外聘人员从事相同工作却取得较高报酬;受财政部门资金拨付进度和使用周期规定的约束,一些资金拨付滞后却要求必须在当年使用完成;受财政资金使用规定的约束,学校在经费使用中受诸多限制,缺乏自主权。这些约束制约着教育支出结构从“基建型”向“事业型”转型,不利于教育事业活力的激发。
(四)基础教育财政支出呈现新的区域不均衡:教育转移支付缺乏监测与评价
北京市生均一般公共预算教育事业费呈现明显的“城郊(乡)倒挂”现象,即一些郊区的生均一般公共预算教育事业费高于城区,高于全市平均水平,农村中小学生均一般公共预算教育事业费高于北京市整体。这在一定程度上造成教育发展的城市内“中部塌陷”问题,即城区教育发展基础好,优质教育资源集中;远郊区生均教育投入高,教师待遇高;近郊区作为人口导入区域,教育需求大,但生均投入低。超大城市教育发展的这种错位不利于引导人口合理分布,不利于城市的可持续发展。
郊区和农村生均教育财政支出高,既与郊区和农村生源少而分散、学校规模小、办学成本高有关,也与市对区的教育转移支付有关。近年来北京市加大对郊区的教育转移支付力度,支持郊区和农村基础教育发展。以北京市某郊区M区为例,该区教育财政总收入中约1/3来自市对区的转移支付。预计2019年后,北京市对生态涵养区的转移支付力度更大,因为从2019年起,在现行市对区教育经费投入政策基础上,每年再新增安排生态涵养区每个区1亿元,对生态涵养区义务教育公用经费(生均日常定额部分)给予100%补助。这将进一步加剧生均一般公共预算教育事业费的区际不均衡,阻碍义务教育省域内县际基本均衡的进程。④吴康宁:《及早谋划省域义务教育基本均衡发展的国家战略》,《教育研究与实验》2015年第2期。同时,这也不利于教育经费的合理、高效使用:一些学校超标准购置硬件设施,办学条件过于豪华;一些区“为了花钱而花钱”,教育经费出现不同程度的浪费;还有一些区出现教育经费结余。
四、结论与建议
教育投入是教育现代化的基本保障。国内发达地区教育财政投入总量问题基本解决,教育财政支出结构问题逐步显现。本文对北京市和上海市基础教育财政支出水平与结构进行比较表明,北京市财政对基础教育的投入力度更大,基础教育教育事业费更加充足。就层次结构而言,北京市学前教育财政支持力度偏小;就类型结构而言,北京市人员经费占比相对较低,两地教职工人员经费占经常性支出的比重低于OECD国家平均水平;就区域结构而言,北京市基础教育生均一般公共预算教育事业费呈现“城郊(乡)倒挂”现象,即一些郊区的生均一般公共预算教育事业费高于城区;就城乡结构而言,北京市中小学生均一般公共预算教育事业费农村高于整体。
针对这些差异所反映出来的基础教育财政支出不合理之处,本文分析了它们产生的原因。这些结论对两地完善教育现代化投入支撑体制具有启示。
第一,推进基础教育办学成本研究,制定生均经费基本标准。全面梳理基础教育业务流程,形成基础教育业务指标体系。健全和完善教育成本核算方法,建立教育产出标准的评估系统和教育投入要素的价格指标系统。按照保基本、促公平的原则,合理界定保障范围,分类测算基础成本、标准成本、发展成本和特色成本。依据成本信息,制定生均经费基本标准,严格执行生均财政拨款制度,并建立健全动态调整机制。在教育领域强化成本意识,牢固树立“花钱必问效、无效必问责”的理念,形成人人关心成本的氛围。加强动态绩效评价,及时削减低效无效资金。
第二,北京市加大学前教育财政投入,确保2020年普惠性幼儿园覆盖率达到80%。北京市需要通过进一步扩大教育部门办园规模、支持其他国有单位办园、大力支持普惠性民办幼儿园等举措,加大学前教育专项经费投入,鼓励增加普惠性学前教育资源。针对民办园转普惠园、小区配套园移交过程中出现的困难和问题,应加大调研力度,制定可操作的解决办法,确保改革方案落地。加大人口导入地区学前教育学位投放,加大市对区的学前教育转移支付力度。与卫生、消防、民政、市场监管等部门合作,制定0~3岁婴幼儿托育机构设置标准,制定相应管理办法。引导社会力量按照规范要求举办普惠性托幼机构,采取公办民营、公办民助、民办公助等多种方式,促进托幼机构多元化。进一步完善学前教育学生资助体系,提高资助水平。
文章来源:《基础教育论坛》 网址: http://www.jcjylt.cn/qikandaodu/2021/0722/1021.html