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基础教育领域政府与社资本会合作项目运作模式(2)
由于制度环境以及分类标准的差异,不同国家和国际组织对PPP模式的分类也各不相同,造成PPP发展实践中的模式选择决策难度较大[19]。例如,世界银行将PPP划分为服务外包、特许经营、租赁、管理外包、资产剥离和BOT6种模式。而PPP国家委员会根据项目建设和设计阶段合作关系的划分更为细致,包括O&M、OMM、DB、DBM、DBO、DBOM、DBFOM、BOO、BBO、DF、售后回租、免税租用等18种模式。
2014年,财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金[2014]76号文)采用了大类划分方式,将PPP项目运作方式分为委托运营(Operations&Maintenance,O&M)、管理合同(Management Contract,MC)、建设-运营-移交(Build-Operation-Transfer,BOT)、建设-拥有-运营(Build-Own-Operate,BOO)、转让-运营-移交(Transfer-Operate-Transfer,TOT)和改建-运营-移交(Transfer-Operate-Transfer,ROT)等。本研究采用此类划分方式对基础教育类项目进行划分。
其中,委托运营(O&M)指公共资产的运营维护职责由政府等公共部门转移给社会资本或相应项目公司,但中标的社会资本或项目公司不负责用户的服务,公共资产所有权依然归政府及公共部门所有,政府及公共部门根据合同定期向社会资本支付委托运营费用,合作期限相对不长,一般为8年。O&M模式一般不需要成立项目公司,投资风险主要由公共部门承担,公共部门方着眼于提高设施运营管理和服务的质量,或者公共部门缺少足够专业化队伍运营管理项目。O&M模式适用于项目的责任边界比较容易划分,同时其运营管理需要专业化队伍和经验的项目。
管理合同(MC)指政府等公共部门授权社会资本方对现有公共资产进行运营、维护以及管理工作,公共资产的所有权依然由政府部门所有。政府等公共部门按照合同约定向社会资本方支付相应管理费用,MC通常作为TOT的过渡形式,合同期限一般也较短,不超过3年。
建设-运营-移交(BOT)模式指中标的社会资本或项目公司承接新建公共资产的筹建、融资、投资、建设、管理、运营和维护。项目合同一般较长(20~30年),合同期满后公共资产的所有权移交政府或相应公共部门[20]。BOT模式是一种典型的新建特许经营项目的融资方式,能有效解决建设资金缺口,通过合理的风险分担机制,公共部门方可将项目部分风险转移给社会投资人。此模式有利于公共资产引入先进的管理模式和思想,提高其市场化运行效率,最重要的是政府在一定程度上避免了投资风险,社会资本可能会因投资风险过大望而却步。BOT模式适用于有收费机制的新建项目。
在转让-运营-移交(TOT)模式下,首先政府将资产所有权有偿让渡给社会资本,社会资本方承担项目的运营和管理责任,一般经过20~30年的项目合同,社会资本方再将公共资产转移给政府等相关公共部门,从而获取相应经营管理费用[21]。TOT模式与BOT模式的最大区别在于没有建设环节,项目公司直接接收已建成的项目并运营。TOT模式先后涉及两次移交:第一次是确定投资人后,由公共部门将已建成的项目设施以有偿方式移交给项目公司。第二次是在项目结束后由公司将项目设施再移交会给公共部门,第二次移交通常采用无偿方式。
改建-运营-移交(ROT)是指公共部门首先要求社会资本方对现有公共资产进行改建,然后有偿移交给社会资本方运营,合同期满后收回该项目,合同期限一般在20~30年。
3.2 PPP模式选择的影响因素与决策方法
财政部76号文同样提出,项目运作方式的选择主要由融资需求、改扩建需求、期满处置、收费定价机制、项目投资收益水平和风险分配基本框架等因素决定。本研究在借鉴已有研究的基础上,以76号为基准,设计PPP项目运作模式选择方法与决策程序。(图1)
PPP项目运作模式选择的决策程序依次为是否新建、是否有融资需求、是否有改扩建需求、是否期满移交,借此构建项目运作模式决策树。其中,具有融资需求和改扩建需求的项目建议采用ROT模式;不具有融资需求的存量项目建议采用O&M模式;具有融资需求和改扩建需求且期满移交的存量项目建议采用TOT模式;具有融资需求和改扩建需求但期满不移交的存量项目建议采用MC模式;具有融资需求且期满移交的新建项目建议采用BOT模式,若是不许期满移交则采用BOO模式;不具有融资需求的新建项目建议采用LOT模式。
相对已有研究的模式分类和决策方法,本研究提出的方法根据简化规则划分模式大类,具有较强的可操作性和科学性,能较好的为实践提供指导。
文章来源:《基础教育论坛》 网址: http://www.jcjylt.cn/qikandaodu/2021/0722/1023.html